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De los Santos recibió esta mañana en su despacho y por espacio de una hora aproximadamente, al diputado nacionalista doctor Federico Casaretto.
El legislador, le entregó al jefe comunal una extensa carta, conteniendo consideraciones políticas relacionadas con el polémico proyecto del Frente Amplio sobre empadronamiento de vehículos. El texto de la misma, es el que reproducimos textualmente a continuación:
“La Intendencia de Maldonado perderá millones de dólares si el Parlamento aprueba el proyecto de ley de empadronamiento de vehículos presentado por el Frente Amplio. Esto acontecerá en un preocupante contexto de crisis económica internacional que incluye nuevas amenazas para los recursos económicos departamentales.
La iniciativa de la izquierda provocará la fuga de patentes desde Maldonado hacia otros departamentos, lo cual va a constituir un duro golpe a la segunda fuente de recursos en materia tributaria de la Intendencia luego de la Contribución Inmobiliaria.
Esto se suma a la permanente sangría económica a la que es sometido el departamento desde hace muchos años a través de los más diversos, insólitos y creativos procedimientos. En efecto: la población de Maldonado trabaja y produce, pero gran parte de la riqueza generada no queda en nuestra zona sino que es extraída hacia otros lugares del país. ¡Y para colmo algunos confunden este disparate con la justicia!.
Parecería que la doble vía Montevideo-Maldonado en realidad es una única vía, con una sola dirección: hacia el gobierno nacional van enormes sumas de dinero por concepto de impuestos, pero el gobierno nacional no devuelve ni siquiera una parte razonable en seguridad, educación, vivienda, salud, deporte, cultura, promoción turística u obras de infraestructura. Y mientras los gobiernos nacionales brillan por su ausencia en temas básicos, la obligación de resolver esos temas recae siempre sobre los hombros de la Intendencia. A pesar de lo cual la voracidad centralista siempre imagina algún nuevo recorte para las finanzas municipales.
En suma: el juego perverso del centralismo uruguayo consiste en sacarle cada vez más recursos a Maldonado y devolverle cada vez menos en obras y servicios. Eso se opone a nuestra concepción de desarrollo nacional integral.
El actual proyecto de ley frenteamplista que atenta contra los contribuyentes  de Maldonado es la gota que derrama el vaso. Llega el momento de decir basta. Tenemos que parar esta sangría y hacernos respetar. ¡No podemos admitir que se viole la Constitución y se atropelle la autonomía, y todo para volver a quitarnos recursos!
El Departamento de Maldonado debe pararse en bloque para defender nuestros legítimos recursos. Debemos unirnos todos, más allá de diferencias partidarias, económicas o sociales. Todos juntos para frenar el centralismo. Todos juntos para que el trabajo de nuestra población y el dinamismo de nuestra zona generen un bienestar del que nadie se apropie.
En Maldonado debemos poner a un lado las diferencias para sumergirnos todos en el sueño de que el departamento sea un lugar de oportunidades y de justicia.
Estamos convencidos que podemos hacer algo hoy para mejorar el futuro. Entendemos que el cambio constructivo debe provenir a través del diálogo en un sistema político pluralista, por eso en esta oportunidad, al igual que con la Bancada Maldonado, queremos impulsar un ámbito de acuerdo que posibilite defender al departamento.  Es que cada uno de los que vivimos en este querido Maldonado tenemos la responsabilidad moral de contribuir a que el futuro sea mejor que el presente.
 
FUNDAMENTOS DE ORDEN LEGAL Y CONSTITCIONAL QUE JUSTIFICAN LA OPOSICION AL PROYECTO SOBRE EMPADRONAMIENTO DE VEHICULOS AUTOMOTORES.
1. Respecto a la autonomía de los Gobiernos Departamentales.
Los Gobiernos Departamentales tienen autonomía política, jurídica y financiera de acuerdo a las correspondientes previsiones constitucionales.
Como ha expresado la propia Suprema Corte de Justicia (ver L.J.U – T. 93, caso Nº 10.657) “corresponde afirmar que el artículo 262 de la Constitución Nacional disciplina, con excepción de los servicios de  seguridad pública, los principios básicos de la autonomía departamental, agregando en el artículo 273 que la Junta Departamental ejercerá las funciones legislativa y de contralor, dentro de cuyas normas está la de “crear o fijar a proposición del Intendente, impuestos, tasas contribuciones, tarifas y precios de los servicios que prestan“; y en el artículo 274, que corresponde al Intendente, “las funciones ejecutivas y administrativas en el mismo gobierno”; completando este cuadro la consagración de la autonomía financiera al enumerar las fuentes de recursos de los gobiernos departamentales...” (artículo 297).
También la Corte por sentencia Nº 737/94 sostuvo que: "...El constituyente asignó a la autonomía de los gobiernos departamentales, en ciertas y determinadas áreas, una especial relevancia y, paralelamente, quiso instituir un medio específico que viabilizara la protección de la autonomía de la autoridad municipal, tanto frente al administrador, como al legislador y al propio juez."
Desde otro ángulo, resulta oportuno recordar que “el gobierno central mantiene potestad tributaria sobre todas las fuentes no atribuidas a los Gobiernos Departamentales” (Addy Mazz, “El reparto de competencias tributarias ente los distintos ámbitos de gobierno”, Rev. Tributaria, vol. XV, nº 82, pág. 40).
Y bien, el artículo 297 de la Constitución Nacional determina que el impuesto a los vehículos es una fuente de recursos atribuida a los Gobiernos Departamentales. Dicha disposición consagra la autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales al enumerar las fuentes de recursos que les asigna y emplear el giro  “decretados y administrados por éstos”.  Dentro de esos recursos se encuentran los impuestos sobre los vehículos de transporte y por ende el llamado impuesto de patente de rodados, por lo que respecto a esta fuente el poder de los Gobiernos Departamentales es irrestricto.
En este caso, se provocaría una lesión a la autonomía municipal por la creación y aplicación de una ley sobre el impuesto de patente de rodados que afectará la autonomía financiera departamental en lo referente a las fuentes de recursos del Gobierno Departamental.  Concretamente se estará vulnerando el artículo 297 de la Constitución de la República y normas concordantes. Y es que dicha disposición constitucional dispone que son fuentes de recursos  para los Gobiernos Departamentales, que deberán ser decretados y administrados por éstos,  los  impuestos a los vehículos.
2. Respecto al impuesto de patente de rodados.
El impuesto de patente de rodados grava la mera circulación, el tránsito o el desplazamiento del vehículo.
Como ha afirmado la Suprema Corte de Justicia “el aspecto material del hecho generador de la "Patente de rodados", a juicio unánime de la Corte integrada, refiere a la circulación de vehículos”,  para luego, con cita del Profesor Valdés Costa, agregar: "...sea cual sea el alcance de las potestades de los Gobiernos Departamentales en materia de imposición a los vehículos automotores, es indudable que el tránsito o la circulación de los mismos ha sido el hecho generador típico de la patente de rodados en las diferentes esferas departamentales...” (Sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos 237/97 y 55/93. En el mismo sentido Nelly Valdez: “Impuesto a la circulación de vehículos terrestres”, en Revista Tributaria, t. XVIII, Nº 103, págs. 332 y 333).
Rodríguez Villalba expresa: “Compete a las Juntas precisar si el impuesto tiene como presupuesto el tránsito del vehículo o el permiso para circular”. De ello se infiere que es indudable la potestad de los Gobiernos Departamentales en la determinación de los presupuestos que inciden en la materia gravada (La Potestad Tributaria de los Gobiernos Departamentales, pág. 220 y 221)
3.  Con relación al proyecto aprobado en la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración integrada con la Especial de Asuntos Municipales. 
El proyecto pretende inferir la circulación a partir de identificar el  “domicilio permanente” del contribuyente.
La dificultad  se plantea al asimilar domicilio permanente para las personas físicas con “aquel en el que tiene residencia con ánimo de permanecer”. Es decir, en principio se elabora el concepto de equiparar el llamado domicilio general (art. 24 del C.C.: “El domicilio consiste en la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella”) al denominado por el proyecto “domicilio permanente”. 
Sin embargo, luego el proyecto obliga a empadronar, tal como se desprende de su exposición de motivos, donde la “circulación sea más permanente del vehículo”. Obsérvese además que el artículo 2, numeral 6 del proyecto, establece que “el Poder Ejecutivo…………podrá establecer en la reglamentación los parámetros de tiempo y condiciones de habitualidad de la circulación, cuando haya pluralidad de domicilios o ésta no coincida con el domicilio del titular”.
Todo ello nada tiene que ver con el concepto de domicilio que maneja el Código Civil, a tal punto que en el artículo 28 del Código Civil se establece que: “El domicilio no se muda por el hecho de residir voluntariamente el individuo largo tiempo en otra parte o forzadamente o por vía de pena, con tal que conserve su familia y el asiento principal de sus negocios en aquel domicilio”.  La justificación de esta disposición radica en que la presunción de domicilio voluntario descansa en que el propósito del individuo es el de regresar al lugar donde existen sus afectos e intereses.
Por otra parte, no debe perderse de vista que el Código Civil admite la pluralidad de domicilios generales (art. 30 del Código Civil: “Cuando concurran en varias secciones territoriales, con respecto a un mismo individuo, circunstancias constitutivas de domicilio, se entenderá que en todas ellas lo tiene”).  No obstante,  el proyecto no da libertad de opción en caso que haya pluralidad de domicilios, sino que somete al contribuyente a los criterios que defina mediante vía reglamentaria el Poder Ejecutivo Nacional.
En suma, el proyecto en cuestión toma el elemento del domicilio para presumir el fenómeno de la circulación pero luego se aparta del mismo para determinar donde se debe empadronar y abonar el tributo.
En efecto, para el Código Civil los elementos constitutivos del domicilio son: habitar en cierto lugar y además el elemento psicológico del ánimo de permanecer en ese lugar.  Y en cuanto a la residencia en un lugar puede ser breve o larga, pues la ley no fija duración (Cestau, Personas, Volumen II, pág.13). El domicilio es algo ideal, abstracto, producto de una creación de la Ley.  En cambio el proyecto busca gravar donde  la “circulación sea más permanente del vehículo”, independientemente de que una persona tenga más de un domicilio o que éste se encuentre determinado por el lugar donde conserva su familia y el asiento principal de sus negocios.
Corresponde añadir que la pluralidad de domicilios generales evita muchos inconvenientes, responde a necesidades de la vida práctica, fundamentalmente cuando de trata de personas que desempeñan actividades en varios centros distintos.  Resulta claro que una persona puede estar ligada a uno o más lugares determinados por sus relaciones de familia, afectos e intereses. El proyecto impide optar, elije por la persona donde debe matricular o empadronar, y lo que es peor, deja la resolución del tema en manos del Poder Ejecutivo Nacional tal como se  verá más adelante.
4. El proyecto es inconstitucional y lesiona la autonomía municipal.
El proyecto de ley presentado es inconstitucional pues  hay una ingerencia  ilegítima en  la autonomía municipal a partir de una  ley nacional. Se está invadiendo la competencia tributaria de los Gobiernos Departamentales.
Para dejar en evidencia la inconstitucionalidad conviene diferenciar lo que sucede entre la contribución inmueble rural y el impuesto a los vehículos.
En efecto, debe repararse que en las fuentes de recursos tributarios enumeradas en el artículo 297 de la Constitución, sólo concretamente en la llamada contribución inmueble rural, cuya recaudación corresponde a los Gobiernos Departamentales, la Constitución le ha asignado potestades al Poder Legislativo: “Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural serán fijados por el Poder Legislativo, pero su recaudación y la totalidad de  su producido…..corresponderá a los Gobiernos Departamentales respectivos” (numeral 1º del artículo 297).
Por lo tanto, la llamada contribución inmobiliaria rural se establece por el Poder Legislativo (descripción del hecho generador, establecimiento de las bases de cálculo, los criterios de valuación de la base imponible) mientras que a cada Gobierno Departamental, en su ámbito territorial,  le compete la administración (recaudación y erogación) del tributo.
No pasa lo mismo con el impuesto de patente de rodados, que corresponde ser “decretado y administrado” por cada Gobierno Departamental conforme a lo dispuesto por el artículo 297 de la Constitución.  Esta disposición constitucional prescribe que en el caso del impuesto de patente de rodados la competencia tributaria está asignada a la Junta Departamental  (ver también artículo 273 de la Carta).
Quiere decir que la norma constitucional no dispone que sea facultad del Poder Legislativo fijar los impuestos sobre los vehículos como si establece esa potestad en el caso de los impuestos sobre la propiedad inmueble rural.
La Carta entonces ha reconocido a los Gobiernos Departamentales la potestad tributaria de administrar los impuestos a los vehículos y el poder de crear las prestaciones.  Esa potestad establecida a favor de los Gobiernos Departamentales supone la potestad de recaudar, controlar, fiscalizar entre otras facultades administrativas así como también se les ha reconocido a las Comunas la potestad de crear los impuestos a los vehículos (artículo 297, numeral 6).
A su vez, no hay que perder de vista que crear un tributo comprende la fijación los elementos que determinan el pago de la prestación (por ej: descripción del hecho generador, base de cálculo, alícuotas, etc).
No hay que olvidar que “establecer tributos –dice la ley Nº 16.017, en su art. 22 lit. C – es crear nuevos hechos generadores que determinan el nacimiento de obligaciones tributarias inexistentes hasta la entrada en vigencia de la ley de que se trata… No establecen tributos las leyes que modifican su denominación, pero no sus hechos generadores”.
En el proyecto de ley en cuestión se está afectando el poder de imposición de las comunas, por lo que en forma flagrante se viola la  Constitución Nacional.
El hecho generador del impuesto está dado en su aspecto material por la circulación del vehículo. Compete a los Gobiernos Departamentales precisar ese hecho generador y los aspectos a partir de los cuales cabe inferir  o presumir la circulación del vehículo. En efecto, determinar si la circulación de un vehículo se presume por el domicilio, el asiento de la empresa o el lugar de ejercicio de las actividades económicas es potestad de los Gobiernos Departamentales (Rodríguez Villalba: “Potestad Tributaria de los Gobiernos Departamentales”, pág.221 y  223).  También es su competencia la determinación del sujeto activo y el sujeto pasivo.
Sin embargo, basta observar que por el artículo 2 del proyecto se establece que el hecho generador se configurará en el “domicilio permanente del titular del vehículo”. La presunción la fija el legislador nacional, vulnerando la potestad departamental que es la competente en la materia. Un elemento esencial de la imposición queda determinado por el legislador nacional, descartando la potestad de los Gobiernos Departamentales. En efecto, la presunción de donde se transita se pretende establecer por ley nacional y con ello la fijación de donde se debe empadronar o matricular el vehículo.
En función de los artículos 273 y 275 de la Constitución de la República corresponde entender que las facultades tributarias conferidas por el constituyente a los órganos departamentales, alcanzan lo referido a la determinación y administración de los tributos, es decir, precisar los aspectos relativos a los sujetos alcanzados por los mismos, el hecho generador, en tanto tienen facultades para su creación y administración.
En este caso el proyecto de ley fija ilegítimamente los elementos para determinar quienes serán los sujetos alcanzados por el impuesto de patente de rodados en cada departamento.
No hay dudas que si los impulsores del proyecto pretenden regular este tributo en forma uniforme en todo el Estado  el único mecanismo para hacerlo en la forma propuesta sería a través de una reforma constitucional.
La inconstitucionalidad también está dada porque se atribuye al Poder Ejecutivo, por vía reglamentaria, establecer “los parámetros de tiempo y condiciones que determinarán la habitualidad de la circulación, cuando haya pluralidad de domicilios o ésta no coincida con el domicilio del titular”.
Aquí hay una doble inconstitucionalidad:
Primero porque se está ante un asunto comprendido en la materia departamental como ya se ha dicho. Y segundo porque no es posible delegar esa competencia en el Poder Ejecutivo Nacional (ni siquiera en un Ejecutivo Departamental). Es que los elementos que serán fijados por el Poder Ejecutivo influirán en la existencia de la obligación tributaria, lo que está reservado a ley (El principio de legalidad, Valdes Costa).
Por lo tanto, se delega en el Poder Ejecutivo Nacional aspectos medulares del tributo. Prueba de ello es que se le faculta a precisar el tiempo de permanencia así como también las condiciones que se requerirán para establecer la habitualidad en la circulación. De esa forma el Poder Ejecutivo estará  definiendo donde se deberá empadronar el vehículo.
No debe olvidarse que incluso la jurisprudencia ha manifestado en forma reiterada que en el Código Civil no se exige un mínimo de residencia en un determinado lugar para determinar el domicilio.
Pero además el Artículo 30 del Código Civil, establece la posibilidad de que una persona tenga más de un domicilio.  Por lo tanto: ¿qué pasa si Equis Equis tiene una casa en Montevideo y otra en Maldonado? Allí hay una pluralidad de domicilios y debería existir una opción, una libertad para elegir donde se va a matricular el vehículo. Sin embargo el proyecto de ley delega ilegítimamente en el Poder Ejecutivo Nacional el establecimiento de los criterios para el empadronamiento de los vehículos en esos casos.
5. El proyecto es inconveniente para el Departamento de Maldonado.
El proyecto implica que no se podrá empadronar en los departamentos donde las personas habiten algún tiempo (por ej: casas de veraneo).
Y ello porque el inciso 2 del artículo 2 establece “para las personas físicas el domicilio permanente será aquel en el que tiene la residencia con ánimo de permanecer”.
De acuerdo al artículo 26 del Código Civil “ No se presume el ánimo de permanecer ni se adquiere consiguientemente domicilio en un lugar, por el solo hecho de habitar un individuo por algún tiempo casa propia o ajena en él, si tiene en otra parte su hogar doméstico o por otras circunstancias aparece que la residencia es accidental, como la del viajero o la del que ejerce una comisión temporal o la del que se ocupa en algún tráfico ambulante”.
A su vez, también se obstaculiza el empadronamiento en Maldonado al eliminar la posibilidad de opción del contribuyente en aquellos casos de pluralidad de domicilios.
 
La iniciativa es inconveniente porque el Departamento de Maldonado es un destino turístico por excelencia y por ende hay un número significativo de personas que tienen en nuestra zona inmuebles donde pueden descansar,  veranear e incluso visitar habitualmente.
En ese contexto no debe perderse de vista que el impuesto de patente de rodados representa la segunda fuente de recursos económicos para la Intendencia de Maldonado en materia tributaria, luego del impuesto de contribución inmobiliaria. Por lo tanto cualquier medida que lo afecte perjudicará la hacienda municipal.
Además es inconveniente porque este impuesto tiene relación con la construcción y el mantenimiento de la red vial departamental donde se circula, la cual requiere, además, de los necesarios recursos económicos que posibiliten solventar dichas obras.  Por lo tanto, quienes circulan en alta temporada, en las vacaciones o en determinados fines de semana de baja temporada no van a poder pagar el tributo en Maldonado aunque usufructuarán nuestras vías de tránsito.
En el  sistema de patente de rodados debe respetase el tránsito efectivo, el aprovechamiento de la infraestructura y del mantenimiento de la red vial así como también la libertad de optar del contribuyente cuando concurran las circunstancias que habiliten la opción. Si una persona circula por más de un departamento tiene derecho a optar por aquel que le ofrece las  mejores vías de tránsito, un menor costo, comodidades para pagar, etc. Por oponerse a estos criterios el proyecto también es inconveniente.
6. En caso de aprobarse el proyecto se puede ejercitar una acción por lesión a la autonomía municipal.
El artículo 283 de la Constitución Nacional prescribe: “Los Intendentes o las Juntas Departamentales podrán reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del departamento, en la forma que establezca la ley”. El recurso se encuentra reglamentado por el artículo 71 de la Ley Orgánica Municipal.
El  reclamo se traduce en un recurso autónomo e independiente que tiene por objeto la defensa o amparo de la autonomía del Gobierno Departamental y, tal como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia, se plantea mediante una acción específica. (La Justicia Uruguaya, Tomo 24, caso Nº 3475). Si se aprueba el proyecto en cuestión sería la Junta Departamental de Maldonado y/o el Intendente quienes estarían facultados para promover esa acción.
El profesor Justino Jiménez de Aréchaga señaló que la defensa  por lesión a la autonomía municipal “puede ser ejercida por los Gobiernos Departamentales aún frente a la ley nacional. Cuando en 1934 se redactó la disposición que sirve de antecedente inmediato a ésta, expresamente se dijo que ella venía a defender la autonomía municipal tanto en el caso en que ésta fuera atacada por el Poder Ejecutivo, como en el caso que en que el ataque proviniera del Poder Legislativo. Quiere decir que el constituyente claramente se propuso instituir un medio que permitiera a la autoridad municipal proteger su autonomía frente al administrador y frente al legislador” (La Constitución Nacional, t.9, pág. 151).
Por lo tanto, la lesión a la autonomía puede provenir de un acto legislativo como sería este proyecto sobre el impuesto de patente de rodados en caso de concretarse.
En este caso, la lesión provendrá e la creación y aplicación de una ley sobre el impuesto de patente de rodados que afectará la autonomía financiera departamental en lo referente a las fuentes de recursos del Gobierno Departamental.  Concretamente la ley estará vulnerando el artículo 297 de la Constitución de la República y normas concordantes.
La acción por lesión de autonomía es un recurso muy amplio que tienen a su favor los Intendentes o las Juntas Departamentales. Cualquiera de ambos órganos tiene competencia para interponer por sí el recurso con independencia de la voluntad del restante. Dicha fórmula estructura una garantía de la autonomía municipal, independiente de las otras garantías establecidas en la Constitución.
Ante una situación que puede estar afectando la autonomía financiera del Gobierno  Departamental es factible que la JUNTA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO y/o el INTENDENTE movilicen el mecanismo previsto en el artículo 283 de la Constitución Nacional y accionen ante la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA en defensa de Maldonado.
La defensa tiene un alcance general, tal cual ha señalado Justino Jiménez de Aréchaga en La Constitución Nacional (t. 9, pág. 152). La propia Suprema Corte de Justicia ha entendido que ante una acción por lesión de la autonomía departamental su fallo tiene efectos erga omnes, es decir, efectos generales, frente a todos (L.J.U. Tomo 24 – caso 3475). Este criterio, como lo explica Felipe Rotondo Tornaría es seguido por Sayagués,  Cassinelli y Prat (“El Poder y su control. Ciclo de Conferencias, págs. 253 – 263).
En consecuencia, si la Junta Departamental y/o el Intendente promueven el recurso por lesión de la autonomía departamental y la Suprema Corte de Justicia hace lugar al mismo, el pronunciamiento de ésta rendiría frutos con carácter general y la ley sería inaplicable  para los contribuyentes del Departamento de Maldonado”.